Há 25 anos, em 07 de abril de 1994 teve início o Genocídio de Ruanda, que durou cem dias e matou cerca de um milhão de pessoas. Em 1999, teve início a intervenção no Kosovo liderada pela Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), que ocasionou na província um processo de paz inconcluso e ainda muito questionado sobre seus resultados, mesmo 20 anos depois. Os dois eventos chocaram a comunidade internacional e a sociedade civil global e tiveram parte fundamental no exponenciamento das crises humanitárias causadas por conflitos na década de 1990.
As calamidades humanitárias colocaram em pauta importantes debates sobre a responsabilidade dos organismos internacionais em responder a conflitos localizados, face à monta de violência aberta deste período. A somatória destas situações na periferia – com menção também à guerra na ex-Iugoslávia – gerou um profundo mal-estar sobre a incapacidade dos instrumentos de governança global em prevenir e conter violações de direitos humanos em larga escala. A presunção de proteção à dignidade humana é uma das bases do sistema das Nações Unidas; um compromisso da comunidade internacional para impedir a repetição dos genocídios ocorridos na Segunda Guerra Mundial.
Entretanto, a experiência mais clara do envio de operações de paz anterior aos anos 1990 ocorreu ao final da década de 1950 com a descolonização do Congo; isto, pois com a preocupação sobre os armamentos nucleares na segunda metade do século XX, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) dedicou pouca atenção à proteção das populações minoritárias. Assim, passada a euforia pela suposta expansão dos direitos humanos e da democracia liberal com a queda da União Soviética já ao final do século, o compromisso ficou sem lastro pela inação internacional frente à profusão de tragédias humanitárias – que escalava a necessidade de a organização direcionar esforços neste sentido.
As cenas de corpos empilhados, miséria extrema, campos de refugiados como verdadeiros concentrados de sofrimento humano passaram a compor o imaginário coletivo – graças ao efeito dos meios de comunicação em massa. E este contexto de urgência desembocou em um longo e inconcluso processo de reformulação dos pilares constitutivos da segurança internacional legislada pelo CSNU, criando mecanismos de atuação internacional. As intervenções humanitárias foram revividas de modo mais robusto, passaram a incluir fortes contingentes militares e a autorização do uso da força pelos capacetes azuis tornou-se uma questão incontornável do modelo de operações.
O que ocorreu durante os anos 1990 foram tentativas apressadas de dotar de eficácia os mecanismos onusianos de ação humanitária, com a ampliação destes instrumentos sobre o uso da força, sob o véu da necessidade de tornar a proteção internacional vigorosa. A costura deste elo com as noções de segurança humana – que torna peremptória a condição dos indivíduos enquanto elemento da estabilidade social – colocou o tema das intervenções humanitárias como expressão da conjunção de dois regimes centrais do sistema ONU: o acordo de segurança coletiva sobre a manutenção da paz internacional e o regime universal de direitos humanos.
As experiências dos anos 1990 se provaram emblemáticas para a consolidação de diretrizes internacionais de atuação e de expedientes militares em contextos de convulsão humanitária. Houve a produção, pela Secretaria Geral da Organização, de uma série de documentos que aludiram a modelos de contingenciamento de crises e reconstrução – a exemplo de “Uma Agenda para Paz”, em 1992; “Suplemento de Uma Agenda para Paz”, de 1995; “Relatório Brahimi”, 2000; e da “Doutrina Capstone”, 2008 –, os quais balizavam tanto a autoridade do CSNU sobre contextos localizados de conflito aberto, quanto a noção central de proteção a civis com o uso da força.
Os dois trágicos eventos citados no início deste texto são paradigmas para formação do entendimento da comunidade internacional sobre como lidar com crises humanitárias. Ambos os casos foram pautados pela dificuldade em conciliar interesses das potências do Conselho – a França no episódio ruandês e a Rússia no caso kosovar; esta última contornada via OTAN – e expuseram o flanco vulnerável das Nações Unidas, isto é, o contraste entre a exortação à ação prevista em seus instrumentos e a capacidade de agir eficazmente.
Ademais, os exemplos de Ruanda e Kosovo são ligados pela centralidade que a narrativa sobre civis obteve nas incursões. Em Ruanda, a preocupação em divulgar o número de mortes civis pelas organizações internacionais não-governamentais – especialmente os Médicos Sem Fronteira e a OXFAM – e pelo comando da restrita missão humanitária, já encampada em 1994, fez recrudescer o debate sobre a responsabilidade da ONU em proteger a população ruandesa e dos efeitos práticos de sua própria omissão. A manifesta inquietação do governo de Bill Clinton sobre o risco de extermínio dos kosovares pelo Estado sérvio justificou o mote de “ilegal, porém legítima”, atribuído à intervenção da OTAN, que não contou com mandato autorizado pelo CSNU no primeiro momento.
Ao final da década de 1990 estava patente a transformação da legitimidade no campo internacional em favor da proteção de diretos humanos e com relativização da soberania estatal. Sem dúvidas, esta mudança não foi acompanhada unanimemente por todos os membros da comunidade internacional, nem sequer provou-se consolidado nos instrumentos legais. No entanto, a pavimentação de mecanismos que justificam a proteção humana como imperativo, apesar da predominância dos princípios de um sistema de segurança coletiva gestado em 1945, impulsionou movimentações institucionais intensas para a reforma de parâmetros de não intervenção, sendo também fundamental nas retóricas de atuação militar dentro e fora da autoridade do Conselho – como é o caso da invasão do Iraque pelos EUA em 2003 e da incursão da Rússia na Geórgia em 2008.
A partir deste panorama, a constelação de temas sobre as intervenções humanitárias desdobrou-se em múltiplas vertentes, contudo, as marcas duodecenais aqui apontadas levam à reflexão de dois tópicos comuns a todas: o primeiro é o imperativo da proteção civil, que inaugurou reformas importantes no arcabouço das operações de paz onusianas; o segundo é a decorrente discussão sobre a compatibilidade entre a “legitimidade pelo resultado” e os objetivos protetivos.
Assim, nos últimos 25 anos, a ONU criou intersecções normativas destes temas com a presunção de imperatividade da proteção civil como mote poderoso para a reforma das operações de paz. O passo retórico dado foi o posicionamento do objetivo de salvaguarda das populações como razão de ser da atuação internacional, mobilizando as nuances de legitimidade para este campo.
O movimento mais ousado neste sentido foi a formulação do princípio de Responsabilidade de Proteger – difundido em inglês como Resposibility to Protect, R2P –, em 2001. De modo bastante sucinto, o R2P criou elos de responsabilidade entre as autoridades estatais e a comunidade internacional, a fim de evitar violações massivas de direitos humanos; e condicionou a soberania territorial a esta proteção. O instituto passou por remodelações significativas desde seu lançamento e sofre com resistências de países como Rússia e China – especialmente depois de seu uso na malfadada operação na Líbia em 2011.
O que esta breve retomada temporal aponta é a permanência das preocupações já presentes em Ruanda e no Kosovo em promover o uso militar legitimado por princípios de proteção defendidos na esfera das Nações Unidas. Os dois exemplos da década de 1990 inauguraram um processo de reestruturação normativa cadenciada pelo argumento da proteção de civis. Hoje, entre a reformulação de diretrizes operacionais e a continuidade de incursões controversas, é possível identificar aprendizados institucionais que consolidaram os direitos humanos como imperativo da segurança internacional. Entretanto, este entendimento não é pacificado entre os membros da comunidade internacional que autorizam o uso da força, de modo que a capacidade da organização em entregar suas promessas de proteção permanece coibida pelo jogo clássico de poder no Conselho de Segurança. A paralisia do órgão frente a atual guerra na Síria é a prova mais evidente neste sentido.
Ao final, Ruanda e Kosovo permanecem atuais como exemplos das barreiras levantadas pela conformação da governança global instaurada em 1945 e apontam os desafios constantemente presentes para a efetivação da proteção de civis em conflitos armados, mesmo depois de mais de duas décadas de seus acontecimentos.
Letícia Rizzotti é mestranda em Relações Internacionais pelo PPGRI San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC-SP) e pesquisadora do GEDES.
