*Luciano Anzelini
** Sergio Eissa
Publicado originalmente em El Cohete a la Luna
El 20 de diciembre del año pasado, el gobierno nacional emitió el Decreto 70/2023, al que denominó “Bases para la reconstrucción de la economía argentina”, en el que declara “la emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal, administrativa, previsional, tarifaria, sanitaria y social hasta el 31 de diciembre de 2025”. Asimismo, fija en el decreto la casi total desregulación del andamiaje económico nacional mediante la eliminación o modificación de cientos de leyes. Sin embargo, en la norma no hay prácticamente referencias a la defensa nacional, con excepción de dos menciones genéricas relativas a los códigos Aduanero (en el artículo 144) y Aeronáutico (en el artículo 184).
Una semana más tarde, el Presidente Javier Milei envió al Congreso de la Nación un extenso proyecto de ley al que denominó —parafraseando el título del histórico texto de Juan Bautista Alberdi— “Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos”, pero que inmediatamente se popularizó como “Ley Ómnibus”. El proyecto de ley, que profundiza la línea fijada en el Decreto 70/2023 —desregulando drásticamente el comercio, los servicios y la industria en todo el territorio nacional y procurando dejar sin efecto todo lo que entiende como restricciones a la oferta de bienes y servicios—, sí tiene referencias concretas a la defensa nacional. En efecto, ya en su artículo 1° anticipa que la norma proyectada contiene “delegaciones legislativas al Poder Ejecutivo nacional de emergencia pública en materia de (…) seguridad y defensa”.
En consecuencia, atento a la trascendencia que tiene semejante decisión —nótese que el artículo 76 de la Constitución nacional establece la prohibición “de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”—, urge la necesidad de un análisis detallado de lo que la norma propuesta prescribe en materia de defensa nacional.
El consenso permanece, ¿pero está firme?
En la edición del Cohete del pasado domingo 31 de diciembre, su director, Horacio Verbitsky, advertía correctamente que “el gobierno decidió no incluir en el ómnibus ninguna modificación a las leyes de defensa nacional, seguridad interior e inteligencia nacional que permitieran la actuación castrense fuera de su actividad específica. Esas leyes, promulgadas durante los gobiernos de Alfonsín, Menem y De la Rúa, expresan el consenso multipartidario que rigió durante cuatro décadas, al dividir en forma tajante entre defensa nacional y seguridad interior. Modificarlo por decreto no satisface las exigencias de los miembros de las actuales promociones para volver a enterrar sus borceguíes en el fango que ensució los uniformes de quienes los precedieron, y por ley no cuenta con el número suficiente”.
Este saludable reflejo de preservación de los militares —que advierten las consecuencias que acarrearía un involucramiento en seguridad interior— nos remonta a más de dos décadas atrás, cuando el jefe del Estado Mayor General del Ejército, teniente general Ricardo Brinzoni, rechazó el pedido del Presidente Fernando de la Rúa (1999-2001), de su secretario de Seguridad, Enrique Mathov, y de su ministro de Defensa, Horacio Jaunarena, para reprimir las protestas que estaban ocurriendo en diferentes lugares del país. A criterio de Brinzoni, no sólo no estaban dadas las condiciones de excepcionalidad previstas en la Ley de Seguridad Interior N.º 24.059, sino que además consideraba que se trataba de un problema político y socioeconómico que debía resolverse institucionalmente.
Si bien por ahora el “consenso permanece”, cabría preguntarse cuán sólido está. La Vicepresidenta, Victoria Villarruel, afirmó, cuando aún estaba en plena campaña electoral: “No estamos de acuerdo con que las Fuerzas Armadas combatan el delito”. Por su parte y en sentido contrario, la actual ministra de Seguridad y entonces precandidata de Juntos por el Cambio, Patricia Bullrich, señaló: “La lucha contra el narcotráfico tiene que ser de frente y sin cuartel; debemos usar todos los medios del Estado, incluyendo las Fuerzas Armadas”. Estas disonancias se extienden hasta el presente: si bien el proyecto de Ley Ómnibus no avanza abiertamente contra el consenso democrático de separación entre defensa y seguridad, fuentes de Casa Rosada dejan trascender que “Milei quiere avanzar cuanto antes en una fuerte batalla contra el crimen organizado y el terrorismo, no sólo con las fuerzas de seguridad, sino también con los militares”.
En este marco, es importante advertir que el artículo 3º del proyecto de Ley Ómnibus declara la emergencia en materia de defensa y seguridad, delegándole al Poder Ejecutivo Nacional facultades legislativas, tal como sostiene el artículo 1º, en clara violación con el artículo 76 de la Constitución nacional, en tanto no existe una situación excepcional y de emergencia que exija esa delegación en materia de defensa.
Ahora bien, la delegación no resulta inocua. En primer lugar, el Presidente podría modificar sin intervención del Congreso de la Nación las leyes de Defensa Nacional N.º 23.554, de Seguridad Interior N.º 24.059 y de Inteligencia Nacional N.º 25.520 y sus modificatorias, quebrando así el denominado “consenso básico” y autorizando el empleo de las Fuerzas Armadas en materia de lucha contra el narcotráfico o el terrorismo, como anhela la ministra Bullrich. Asimismo, podría otorgarle nuevas facultades al Poder Ejecutivo Nacional, como ya lo hizo el ex Presidente Mauricio Macri (2015-2019), cuando a través del artículo 10º del Decreto N.º 228/2016 autorizó el derribo de aeronaves que, como sostuvo oportunamente José Manuel Ugarte, implicaba el establecimiento de la pena de muerte sin juicio previo. Por último, más allá del loable principio establecido en el inciso l) del artículo 4º del proyecto, en lo que respecta a “los altos intereses de la Nación”, en nombre de estos ya se han introducido otras aberraciones en nuestro país como la Doctrina de Guerra Revolucionaria francesa o la Doctrina de Seguridad Nacional.
El eventual involucramiento de los militares en tareas policiales, que podría convertir a las Fuerzas Armadas en lo que Juan G. Tokatlian denomina “crime fighters” o “combatientes del crimen”, no requeriría de un aumento del presupuesto, por lo que resultaría compatible con lo que sostienen “aquellos que la ven” y que afirman que “no hay plata”. Todavía más, no sería necesaria la incorporación de material pesado a las Fuerzas Armadas, así como tampoco resultaría relevante la inversión en ciencia, tecnología y producción para la defensa. Como correlato de estas transformaciones, las Fuerzas Armadas quedarían sobredimensionadas para cumplir con estas tareas, lo que exigiría —en el mejor de los casos— llevar adelante procesos de reconversión del personal para lidiar con el “exceso de efectivos militares”.
Reconversión laboral y ajuste presupuestario
El artículo N.º 603 del Proyecto de Ley Ómnibus reemplaza el artículo 10º de la Ley N.º 25.164 que, en su redacción original, establecía el régimen de “designación y prestación de servicios del personal de gabinete”, creando un Fondo de Reconversión Laboral. Este fondo “tendrá por finalidad capacitar y brindar asistencia técnica para programas de autoempleo y formas asociativas solidarias, a los agentes civiles, militares y de seguridad, cuyos cargos quedaren suprimidos”. El descabezamiento de las cúpulas de las Fuerzas Armadas, con el consiguiente pase a retiro de oficiales superiores, es un adelanto de lo que puede suceder en el resto de las jerarquías, en línea con este artículo del proyecto de Ley Ómnibus que ha despertado creciente malestar en las Fuerzas.
El modelo de “Crime Fighters” o “Small Armed Forces” encuentra también su correlato conceptual en el desmantelamiento del sistema de producción para la defensa. El artículo 8º de la Ley Ómnibus, por ejemplo, declara sujetas a privatización empresas del complejo militar-industrial de la defensa como la Fábrica Argentina de Aviones “Brigadier San Martín”, Fabricaciones Militares Sociedad del Estado —algunas de cuyas instalaciones, como la ubicada en la localidad de Azul (provincia de Buenos Aires) habían sido cerradas por el expresidente Mauricio Macri y puestas en valor y operatividad nuevamente por el gobierno del Frente de Todos—; la emblemática Talleres Navales Dársena Norte (TANDANOR), y Construcción de Vivienda para la Armada (COVIARA). Asimismo, el postergado lugar de la ciencia, la tecnología y la producción para la defensa —o al menos un desconocimiento importante de su trascendencia— ha quedado de manifiesto en el reciente Decreto N.º 6/2024, que aprueba el Organigrama de Aplicación de la Administración Nacional en lo relativo al Ministerio de Defensa, en el que la Secretaría de Investigación, Política Industrial y Producción para la Defensa aparece simultánea —y erróneamente— como parte de la Administración Central y de los Organismos Descentralizados del sector.
El gobierno también ha tomado otras medidas por fuera de este proyecto que suman incertidumbre. Durante el mes de enero de este año se debió haber pagado la cuarta cuota de la recategorización salarial, establecida por la gestión anterior y cuya tercera cuota fue efectivizada el 1º de noviembre de 2023 a través de la Resolución Conjunta N.º 52/2023 suscripta por los entonces ministros Massa y Taiana. Al día de hoy crece el malestar en las Fuerzas Armadas por la falta de novedades sobre este asunto.
Asimismo, el presupuesto del Sistema de Defensa 2023, como el de toda la Administración pública, fue prorrogado para el presente año a través del Decreto N.º 88/2023. La Decisión Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) N.º 1/2023 actualizó algunas de las partidas y, en el caso del Ministerio de Defensa, se modificaron las partidas del Instituto de Ayuda Financiera (IAF) para atender los gastos correspondientes a los retiros y pensiones. Al cierre de esta nota, el resto de las partidas de la jurisdicción no habían sido actualizadas y no había certeza sobre lo que podría ocurrir con el Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF). De no mediar una nueva decisión administrativa de la JGM que actualice los gastos del Ministerio de Defensa, de acuerdo con las proyecciones de inflación para el año 2024, las actividades de adiestramiento, alistamiento y sostenimiento se verían seriamente afectadas.
Finalmente, la Ley Ómnibus crea, a través del artículo N.º 347, una comisión auditora para determinar el estado de alistamiento del sistema de defensa, lo cual refleja un desconocimiento del Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional (CPDN) y del funcionamiento del Estado. El CPDN, que culminó exitosamente con la aprobación del PLANCAMIL 2023, tiene incorporado un análisis del estado de alistamiento, adiestramiento y sostenimiento de las Fuerzas Armadas. Asimismo, la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) tiene facultades para efectuar este tipo de auditorías o evaluaciones de manera transparente. Un ejemplo de esto último puede encontrarse en el Informe de dicho organismo (IF-2022-12758871-APN-GCSI#SIGEN), que dictaminó que los aviones Super Etendard Modernisé (SEM) comprados durante la gestión de Mauricio Macri (2015-2019) no estaban en condiciones de volar y tenían componentes británicos.
Alineamiento irrestricto con los Estados Unidos
El proyecto de ley presenta la sorpresa de incorporar un tema adecuadamente regulado por la Ley 25.880, que fija desde el año 2004 el procedimiento conforme al cual el Poder Ejecutivo debe solicitar al Congreso de la Nación la autorización —establecida en el artículo 75, inciso 28, de la Constitución nacional— para permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación y la salida de fuerzas nacionales fuera de él. Una lectura rápida y no muy atenta de los artículos 345 y 346 del proyecto de ley ómnibus podría llevarnos a abonar aquello que Carlos Pagni catalogó como la “wikiley” de Milei, es decir, una suerte de “cuerpo normativo elaborado con el sistema de Wikipedia, donde cada usuario puede agregar lo que se le ocurre”.
En este sentido, ¿cuál sería la razón de incorporar a esta altura los ejercicios militares a desarrollarse durante 2024 y 2025, cuando la ley que regula el tema fija que es recién en marzo cuando hay que mandar el programa de ejercitaciones al Parlamento? Todavía más, el artículo 345 anticipa que los ejercicios a realizarse durante dicho bienio no alteran la propuesta diseñada por la gestión del ministro saliente, Jorge Taiana, aunque sí corresponde advertir que se omiten los requerimientos de la Ley 25.880 en cuanto a la información básica para cada autorización de introducción de tropas extranjeras en el territorio de la nación y la salida de fuerzas nacionales fuera de él [1].
Lo verdaderamente relevante del asunto, sin embargo, aparece en el artículo 346 del proyecto de ley, en el que se faculta al Poder Ejecutivo a “autorizar el ingreso al país de contingentes de personal y medios de las Fuerzas Armadas, pertenecientes a otros países, para actividades de ejercitación, instrucción o protocolares de carácter combinado”. Ello supone delegarle al Poder Ejecutivo Nacional una facultad legislativa en materia de entrada y salida de tropas cuando no existe ninguna situación de emergencia que justifique esa delegación. El resultado de la eventual aprobación del proyecto de ley en los términos propuestos sería el de evitar la intervención del Congreso de la Nación ante la histórica presión de los Estados Unidos por conseguir una inmunidad total para sus soldados y así quedar fuera del alcance de la Corte Penal Internacional, cuya jurisdicción universal el Pentágono rechaza.
Este alineamiento irrestricto con los intereses y demandas de Washington por parte de la administración Milei posiblemente —si aparece la plata que el Presidente dice que “no hay”— se vea reflejado en el plano de las adquisiciones. En efecto, la gestión anterior —tanto a nivel ministerial como de asesoramiento técnico-militar del Estado Mayor Conjunto— no descartaba la incorporación de los cazas chinos JF-17 porque, al ser un avión de última generación y al no tener componentes británicos, cumplía con las aptitudes que exige el Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL 2023). Sin embargo, el actual gobierno habría optado por adquirir los cazas estadounidenses F16 en el marco del alineamiento automático con los Estados Unidos y para no generar preocupación al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. Este alineamiento con el Pentágono en el plano defensivo-militar —perfectamente discernible también en la trayectoria de los hombres elegidos para conducir el Estado Mayor Conjunto y las tres fuerzas— no debe sorprender: sigue la lógica de la reciente decisión de desistir del ingreso a los BRICS, en lo que representa una evidente mala lectura de las dinámicas e intereses que imperan en el escenario internacional.
Reflexión final
Todas estas medidas hay que enmarcarlas no solamente en los nuevos lineamientos de la política exterior argentina, sino también en una serie de medidas confluyentes en una “desnacionalización estratégica”. Cabe citar, en este sentido, la eliminación del límite para la posesión de tierras en manos extranjeras; el permiso para que otros países lleven adelante actividades pesqueras en la Zona Económica Exclusiva (ZEE); el avance sobre facultades de las provincias en materia de hidrocarburos, otorgándole más poder a las empresas del sector, y el potencial acuerdo con los Estados Unidos para patrullar conjuntamente las aguas del Atlántico Sur. El modelo económico que se está implementando afecta la soberanía y los recursos estratégicos de la Argentina y, en este esquema, las Fuerzas Armadas se convertirían en una pieza de museo. Por el contrario, si se las reconvirtiera en “Crimen Fighters” o “Small Armed Forces”, resultarían funcionales al modelo liberal-libertario, no sólo para combatir los delitos, sino para garantizar la represión de las protestas sociales. La derecha requiere guardias pretorianas antes que Fuerzas Armadas.
Esto último no es una novedad. La Argentina ya ha pasado por este trance en varias oportunidades, la más trágica durante la última dictadura militar (1976-1983). Si bien el proyecto de ley ómnibus todavía conserva el “consenso básico” —aunque podría quebrarlo vía delegación al Poder Ejecutivo de facultades legislativas—, lo cierto es que sectores importantes del actual gobierno presionan para que los uniformados vuelvan a embarrarse en la seguridad, control y represión internos. De hecho, la administración Milei se deshizo rápidamente de las promesas de campaña efectuadas a los militares —así como a su vicepresidenta Victoria Villarruel— y volvió a repetir las tendencias ya reflejadas en otros gobiernos de derecha de la historia argentina: subordinación incondicional a los Estados Unidos y ajuste fiscal, aunque este último con un carácter inédito por su radicalidad. Como señaló un historiador en las redes sociales: la historia nos enseña a no repetir el pasado, pero ello no garantiza que aprendamos de sus enseñanzas.
[1] Nos referimos a los siguientes aspectos: 1. Tipo de actividad a desarrollar.; 2. Origen del proyecto: (con el detalle de convenios o acuerdos marco y de los respectivos actos aprobatorios, si los hubiera); 3. Fundamentos de los objetivos de la actividad: a) Políticos. b) Estratégicos. c) Operativos. d) De adiestramiento. e) De adiestramiento combinado. f) De interoperatividad. g) Operaciones combinadas. h) Operaciones de imposición de la paz. i) Operaciones de mantenimiento de la paz. j) Operaciones de carácter armado y/o bélico. 4. Configuración de la actividad: a) Lugar de realización. b) Fechas tentativas de ingreso/egreso (según corresponda), tiempo de duración de la actividad. c) Países participantes y observadores: efectivos, cantidad, tipos, equipos y armamento. d) Despliegue de las tropas y medios. e) Inmunidad requerida para las tropas extranjeras que ingresan, y/o inmunidad a otorgar por otros Estados para las fuerzas nacionales que egresan. f) Costo aproximado. g) Fuentes de financiamiento. 5. En todos los casos se detallará la situación operacional real o simulada. 6. Información adicional del Ministerio de Defensa.
* Luciano Anzelini es doctor en Ciencias Sociales (UBA). Ex director nacional de Planeamiento y Estrategia (Ministerio de Defensa).
** Sergio Eissa doctor en Ciencia Política (UNSAM). Ex director nacional de Formación (Ministerio de Defensa).
Imagem: Javier Milei en A24. Por: Ilan Berkenwald/Flickr
