Raquel Gontijo*
O atual Secretário Geral da Organização das Nações Unidas (ONU), António Guterres, cujo primeiro mandato se encerra em 31 de dezembro deste ano, foi renomeado pelo Conselho de Segurança (CSNU) e pela Assembleia Geral (AGNU) para cumprir um segundo mandato de 5 anos, de modo que ficará no cargo até o fim de 2026. Apesar de ter sido aclamado por unanimidade pelos 15 membros do CSNU, o que demonstra sua habilidade política na condução das atividades da organização, a renomeação de Guterres deixa insatisfeitos alguns movimentos da sociedade civil que reivindicam maior representatividade e democratização da ONU.
Os anos 2000 trouxeram uma “virada transnacional” nas estruturas de governança global, em um processo que, cada vez mais, permite a participação de atores da sociedade civil nos fóruns e organizações internacionais. Redes de advocacy como a Campanha Internacional para Banimento de Minas Terrestres (ICBL) e a Campanha Internacional para Proibição de Armas Nucleares (ICAN), por exemplo, ganharam grande visibilidade e alcançaram significativa capacidade de mobilização da opinião pública e de governos na promoção de agendas de governança em formato bottom-up, ou seja, a partir de demandas sociais. Essa crescente participação de atores da sociedade civil global nas estruturas de governança trouxe consigo novas pautas e reivindicações políticas, dentre as quais inclui-se uma demanda por maior transparência no processo de nomeação do Secretário Geral das Nações Unidas (SGNU).
Esse processo é tradicionalmente cinzento. Cabe ao CSNU indicar um candidato, que deve então ser aceito e nomeado oficialmente pela AGNU. Apesar de ser usual o uso da palavra “eleição”, não se trata de um processo exatamente eleitoral, mas de uma seleção feita tradicionalmente atrás dos panos, e sob forte influência das grandes potências, particularmente dos 5 membros permanentes do Conselho de Segurança (P5) – China, Estados Unidos, França, Reino Unido e Rússia. Até a década de 2000, era relativamente comum que não houvesse transparência a respeito de quais nomes estavam sendo cotados para o cargo até o momento em que o CSNU fizesse sua indicação oficial sendo sempre um nome considerado aceitável por todos os P5 que têm direito de veto no processo. A opacidade do processo levantou frequentemente suspeitas de acordos a portas fechadas e arranjos de quid pro quo entre as grandes potências. De fato, é notável o excesso de representação de alguns países entre os cargos de maior escalão do Secretariado da ONU. Assim, pessoas que desejem chegar às mais elevadas posições de liderança na ONU devem adotar uma postura alinhada aos interesses de alguns Estados específicos: atualmente, Estados Unidos, Rússia e China, em especial.
Diante disso, na década de 2010, uma campanha internacional para reforma desse processo “eleitoral” ganhou força a partir de movimentos da sociedade civil, como a rede de advocacy “1 por 7 bilhões”. Dentre as questões levantadas por esses movimentos, destacam-se as seguintes reivindicações:
- Maior clareza nos critérios de nomeação do SGNU, fim dos acordos a portas fechadas, e maior representatividade nacional, étnica e de gênero nos cargos de alto escalão;
- Alteração da duração do mandato de 5 para 7 anos, sem possibilidade de renomeação, de modo a evitar que o SGNU em exercício se renda às pressões dos P5 para buscar garantir um segundo mandato;
- Envio pelo CSNU de mais de um candidato à AGNU, para que este órgão, que engloba todos os Estados membros das Nações Unidas com igual direito de voto, possa realmente eleger o Secretário Geral.
Em decorrência desses movimentos, em 2015 foi aprovada uma resolução na AGNU (69/321), que, dentre outras questões, tratou da promoção de maior transparência na nomeação do SGNU. Dentre as determinações dessa resolução, incluíam-se um apelo aos Presidentes da AGNU e do CSNU para abrir uma chamada para que os Estados membros possam indicar candidatos; divulgar amplamente os nomes das pessoas que estejam sendo consideradas para o cargo; promover diálogos e reuniões públicas com os candidatos; e buscar uma representação equilibrada em termos de gênero e distribuição geográfica. No entanto, algumas das principais reivindicações das redes de advocacy, como o fim da possibilidade de renomeação e a indicação de mais de um candidato pelo CSNU, para que possa haver de fato um processo eleitoral, sequer foram consideradas seriamente nos debates sobre a questão.
A despeito das limitações do documento, as determinações dessa resolução permitiram que o processo de seleção do SGNU em 2016 tivesse um caráter mais aberto a aparentemente democrático do que ocorria até então. Aquele foi o primeiro ano em que houve uma forma de “campanha eleitoral”, e os indivíduos indicados oficialmente por Estados membros apresentaram suas propostas e plataformas, e responderam a perguntas e questionamentos levantados tanto por representantes oficiais dos Estados quanto por grupos da sociedade civil. Ao fim do processo, António Guterres foi indicado pelo CSNU e nomeado pela AGNU para ocupar o cargo de Secretário Geral. Essa nomeação, apesar de bem recebida pela comunidade das Nações Unidas, foi também criticada por reproduzir os padrões tradicionais do alto escalão do Secretariado: homem, branco, europeu, de idade já avançada[1]. De fato, havia forte expectativa de que, em 2016, fosse eleita a primeira mulher para o cargo de SGNU, algo que havia sido sugerido na resolução 69/321 da AGNU, e em falas do Secretário Geral anterior, Ban Ki-Moon, e que parecia provável diante das fortes candidatas que foram indicadas no processo, como Helen Clark, ex-primeira-ministra da Nova Zelândia, e Christiana Figueres, importante liderança nas negociações do Acordo de Paris de 2015.
As questões levantadas no último processo eleitoral retornaram em 2021, quando a ONU iniciou a preparação para o fim do 1º mandato de Guterres. Mas, apesar dos aparentes avanços de 2016, o processo deste ano deixou muito a desejar perante os movimentos da sociedade civil e demonstrou um retorno aos tradicionais procedimentos pouco democráticos da organização. Apesar de algumas pessoas terem se colocado como candidatas informais do processo, e mobilizado bases de apoio de movimentos sociais, o único que obteve endosso oficial de um governo e, portanto, pôde concorrer oficialmente ao cargo foi o próprio Guterres. A campanha internacional Forward, por exemplo indicou Rosalía Arteaga, ex-presidente do Equador, como sua candidata, mas a política não obteve endosso oficial de nenhum Estado membro. O mesmo ocorreu com Arora Akanksha, jovem de 34 anos e auditora da ONU, cuja plataforma de campanha foi fortemente crítica da atual estrutura discriminatória e ineficiente do Secretariado da ONU e baseada na defesa não só de maior inclusão em termos de gênero, mas também de idade.
Sem dúvida, é possível afirmar que há insatisfação de movimentos sociais em relação ao perfil burocrático e político do Secretariado da ONU. Mas, a fim de brevíssima reflexão, cabe talvez questionarmos se uma reforma democrática dessas estruturas seria realmente desejável. Não há uma resposta simples ou correta para essa pergunta. Parece claro, por um lado, que crescentemente o termo “multilateralismo” tem sido empregado com conotações de inclusão e representatividade, de modo que as tendências recentes de maior participação social nos fóruns internacionais dificilmente poderão ser revertidas sem consequências graves para a legitimidade dessas instituições. Nesse sentido, é natural que os novos atores envolvidos nessas dinâmicas políticas demandem maior transparência e maior acesso de grupos diversos aos altos cargos da estrutura burocrática. No entanto, por outro lado, não à toa a estrutura da ONU foi concebida com um caráter assimétrico e discriminatório. Não é do interesse das maiores potências do sistema internacional participar de uma organização que não reflita as relações de poder que as beneficiam; ou seja, um Secretariado representativo, democrático e mais autônomo poderia ser uma ameaça à promoção dos objetivos de países como Estados Unidos, Rússia e China.
Em termos ideais, é inegável que democracia e representatividade são desejáveis. Contudo, em termos realistas, a sociedade internacional provavelmente não se beneficiaria de um esvaziamento do Sistema ONU, que poderia decorrer de reformas profundas em seus processos e do consequente afastamento das grandes potências. É evidente que a ONU falha em muitos sentidos. Mas, na ausência de uma alternativa realmente viável, ela ainda é uma das melhores ferramentas para a promoção da cooperação internacional em diversas áreas temáticas. E, para que a organização funcione bem, é indispensável a presença e participação dos Estados com maiores recursos de poder, de modo que é esperado que qualquer tentativa de reforma encontre forte resistência. Enfim, cabe à sociedade internacional como um todo, e à comunidade burocrática das Nações Unidas em particular, questionarem-se repetidamente: qual é a ONU que desejamos, e qual é a ONU que podemos ter?
[1] Dos 9 Secretários Gerais que tivemos até hoje, todos são homens, Guterres é o 4º europeu, e a média de idade no momento de nomeação é de 58 anos.
Raquel Gontijo é docente do Departamento de Relações Internacionais da PUC Minas e pesquisadora do GEDES.
Imagem: Nomeação de Guterres para segundo mandato como Secretário Geral. Por: UN Photo.
